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养老保险制度天平倒向名义账户制

放大字体  缩小字体 发布日期:2014-12-29  来源:中金在线  浏览次数:0
   中国运行了17年的“社会统筹加个人账户”养老保险制度又一次走到了十字路口。
  随着自2001年开始的做实个人账户试点难以为继,名义账户制重回决策者视野。
  财政部部长楼继伟昨天表示,做实个人账户已经无法持续,名义个人账户(NDC)是下一步完善养老保险个人账户可选择的模式。
  楼继伟是在“中国社会科学院社会保障国际论坛2014暨《中国养老金发展报告2014》发布式——‘三中全会的理论突破与名义账户研讨会’”上发言时做出如上表述的。
  在“统账结合”的根本制度不变的前提下,是做“真金白银”的积累型个人账户,还是“记账式”的名义账户,一直都在理论界和政府部门中充满争议。
  过去17年,“做实”为主流,如今,承认空账的名义账户制获得了更多的共识。楼继伟以学者身份“力挺”名义账户制,更是加重了名义账户制在养老保险顶层设计中的权重。
  中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为,在做实个人账户13年未果的情况下,及时转向名义账户制,轻装上阵,把精力放在加强个人账户多缴多得的功能上,以期在制度结构上彻底解决养老保险制度的财务可持续性。
  从“做实”到“完善”
  十八届三中全会提出的养老保险改革的基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,完善个人账户”。郑秉文说,从做实个人账户试点向完善个人账户制度转型,意味着个人账户功能定位的重大改变。
  楼继伟认为,中央不提“做实”而提“完善”,为个人账户转向名义账户制提供了改革的空间。“名义账户制并不等于是欠账,并不等于空账运行,它是一种可选择的模式。”楼继伟说。
  中国养老保险社会统筹和个人账户相结合的结构,本质上是创建了一个前所未有的混合型部分积累制(现收现付制加个人积累制),其初衷是将社会统筹和个人账户的优势发挥出来,目的是实现预期稳定和多缴多得。
  在制度的实际执行中,由于政府没有承担从现收现付制向部分积累制的转制成本,个人账户缴费不得不用于保障当期养老金的发放,形成了“空账”。
  人社部数据显示,2013年,养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元。
  虽然为解决规模越来越大的空账问题,2001年中央决定由辽宁省实施个人账户试点,但各省做实的积极性并不高。2008年尽管已经扩大到了13个省份,其中一些省份还与全国社保基金理事会签订了委托运营协议,但此后再也没有省份愿意加入。
  试点运行13年来做实账户额与空账额的差距越来越大,空账规模从2007年的1.1万亿元扩大到了2013年底的3.1万亿元,做实账户额则从790亿元提高到了4154亿元。
  楼继伟表示,早在辽宁试点两年之后他就发现个人账户难以做实,一是因为代际成本无法化解,二是面临高成本和道德风险,做实之后若是选择像智利完全市场化的运行模式,管理的费用非常高,而且一旦有投资项目破产,政府必须为道德风险买单。
  个人账户成为了养老保险制度的一块“心病”。郑秉文说,做实账户试点旷日持久,进展并不顺利,制度长期不能定型,空账成为影响参保人信心的一个软肋,当初建立个人账户调动参保人积极性的目的基本落空了。
  “做实”走到尽头
  自2008年之后,再没有任何一个省份愿意加入到做实个人账户的行列中来。一方面是由于转型成本的解决没有法制化、力度有限,中央财政仅对少数几个省进行数量有限的配比补贴,东部发达地区的试点省份完全由地方财政解决,大部分地方政府积极性不高。
  上海人社局数据显示,上海每年城镇基本养老保险基金本来就收不抵支,缺口很大,财政补贴成为常态。2007年~2013年共补贴538亿元,主要用于当期养老金的发放,其中,2007年~2008年,挤出102亿元做实账户,此后均未做实。截至2013年,做实账户基金仅为123亿元。
  郑秉文说,不仅地方政府积极性不高,另一方面中央政府的积极性也在消退。各级政府都意识到将财政资金存在个人账户,将变成永远都不可能收回的“沉没成本”。扩大补贴规模等于将更多的财政资金置于贬值风险之中。
  宣告养老保险个人账户试点失败的标志性事件,是2010年以来中央财政对辽宁做实试点的补贴处于暂时中止状态,当期发放的缺口由辽宁省闲置的个人账户资金补足,从而提高宏观资金运用的效率。
  人社部社会保险管理中心主任唐霁松在昨天的会议上称,面对养老保险基金发放的当期缺口,中央特批辽宁省向已经做实的个人账户基金借支发放养老金,如今借款额已经达到了700多亿。
  唐霁松说,做实个人账户的黄金时期已经过去了。
  辽宁试点的困境,促使楼继伟从关注积累制的智利模式,转向了以瑞典为代表的名义账户制。
  名义账户制度的学名为“名义缴费确定型”,其本质有两点:在融资方式上实行现收现付制,在给付方式上采取缴费确定型。简而言之,就是以后个人账户中没有真实资金,而是对个人缴费进行记账,把缴费和收益都计入账户,作为未来发放的依据。
  郑秉文认为,在目前统账结合框架内,个人账户部分从做实账户转向名义账户,不仅仅是简单的个人账户从实账到空账的转变。“这轮改革是制度升级,是结构调整,目的是增强多缴多得的激励机制,强化精算中性因素。”他说。
  “改革不能再等,要快”
  楼继伟认为,当前统账结合的制度应该坚持,但有巨大的改进空间,有非常不完善之处,在公平性和持续性上都有问题。
  “改革不能再等,要快。”楼继伟说,因为逆向选择和道德风险越来越严重,近年来已经出现了给付增长大于缴费增长,2013年两者差距仍在扩大。
  2013年出现的一个新情况是,养老保险征缴收入和支出之间的差距越来越大。
  人社部数据显示,2013年城镇职工基本养老保险总收入的增长率为13.40%,总支出增长率为18.69%,后者比前者高5.29个百分点。
  “这不是老龄化能够解释的,说明参保单位、地方政府都赶在全国统筹之前‘放水’,政府主动要企业个人少交费,甚至把一些不符合的人也加入到制度中来,所以必须尽快进行改革。”楼继伟说。
  《中国养老金发展报告2014》称,城镇职工养老保险基金运行压力越来越大,当期结余比上一年减少了200多亿元,备付月数也比上一年减少了0.10个月。黑龙江省已经严重收不抵支,当期结余为-40.43亿元。
  该报告还显示,如果只考虑征缴收入,不含财政补助,2013年全国城镇职工基本养老保险基金当期结余只有163.17亿元,比2012年减少了742.45亿元。全国只有12个省份征缴收入大于支出。
  楼继伟表示,由于社会保险的碎片化,各地财政已经对社保共计付出1.7万亿元,占社会保险总盈余的63%。 
 
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