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养老金账户“空账”的前世今生

放大字体  缩小字体 发布日期:2015-01-05  来源:中金在线  浏览次数:0
   2014年12月28日,财政部部长楼继伟在“中国社会科学院社会保障国际论坛2014”上表示,企业职工养老保险个人账户的“空账”无法做实,名义个人账户(NDC)是可选择的模式。由于个人账户涉及3.2亿参保职工切身利益,财长上述表态引发社会高度关注。我国养老保险个人账户空账是如何形成的?原因何在?将走向何方,搞清楚这些问题的来龙去脉,有利于凝聚共识,推动养老金改革顺利进行。
  个人账户空账源于养老保险的转轨成本
  上世纪90年代以前,我国企业养老保险实行的是现收现付制,即在职职工缴费用来给付退休职工的养老金。但是随着我国步入老龄化社会,退休职工越来越多,养老金支付压力增大。在此情况下1995年我国开始了企业养老保险从现收现付模式向“社会统筹与个人账户相结合”模式的改革。社会统筹部分由参保企业缴费形成,用于支付当期退休者的养老金。个人账户由参保职工缴费形成,采取完全积累方式,用于个人退休后的自我养老。上述改革目的在于实现政府、企业和个人三方的养老责任共担,以应对人口老龄化。上述改革符合当时世界各国的养老金改革趋势,比如美国在现收现付的联邦养老保险之外,建立了以401k计划为代表的职业养老金制度;澳大利亚在现收现付的国民年金制度外,建立了完全积累的超级年金制度。
  然而,1995年我国养老保险改革面临的转轨成本的问题:由于改革之后工作者的缴费一部分要存下来给自己养老,那么改革时已退休职工的养老金哪里来?制度设计的初衷是由社会统筹部分的基金支付。但是由于上世纪90年代国有企业改革引发提前退休等原因,社会统筹账户资金不足以支付当期退休者的养老金。这种情况下有两种选择:一是国家财政专项补贴;二是借用在职职工的个人账户资金。当时我国财税体制还未理顺,政府财政收入有限,另一方面个人账户资金缺乏投资渠道,而通胀偏高,基金面临贬值风险。所以借用个人账户资金填补社会统筹缺口就成了自然之选,由此产生了个人账户空账运行的问题。
  个人账户做实试点无功而返
  国家一度试图解决基本养老保险个人账户空账问题,2001年中央政府决定由辽宁省实施做实个人账户试点,此后扩大到了吉林、黑龙江等13个省市。但是效果甚微,以辽宁为例,做实个人账户3年之后,由于个人账户资金不能再被借用,辽宁出现了统筹部分资金不足以发放养老金的情况。为了弥补当期支出缺口,国家和地方财政分别承担了缺口部分的75%和25%。但此后缺口越来越大,即使依赖中央财政也难以解决庞大的养老金缺口,于是几年之后,中央特批辽宁省从已做实的个人账户中借支资金发放养老金,如今借款额已经累计达到了700多亿元。
  从全国来看,做实个人账户也颇为艰难。截至2013年底,做实个人账户规模仅为4154亿元。而个人账户缺口规模日益庞大,2013年底达到3.1万亿,而同期基金累计结余仅2.8万亿。也就是说,把现有基金结余全部用于做实个人账户,仍然存在约3000亿元的缺口。至此,人社部社会保险管理中心主任唐霁松也表态说,做实个人账户的黄金时期已经一去不返。
  做实个人账户与名义账户制的PK
  个人账户何去何从也成为学界关注的焦点。主要思路有两个:一是通过划转国有资产等多种途径真正做实个人账户。好处在于账户做实后形成了基金储备,同时通过科学投资获取合理回报,能够提升个人自我保障能力,减轻国家财政负担。难点在于短期内筹措巨额资金的难度很大;此外个人账户资金能否获得合理回报也是争议的焦点。第二种思路是实行名义账户制,其核心是职工向个人账户缴费,但是该账户没有真金白银,资金被用于当期养老金给付。同时对职工缴费进行记录,并按照一个记账利率记录收益率。职工退休时,根据缴费记录和记账利率计算养老金待遇。名义账户制的好处在于政府没有了做实个人账户的财政压力,同时记录缴费有利于鼓励个人多缴多得。缺点也很显著,一是由于名义账户制实际上还是采取现收现付的运作方式,如果维持现有待遇水平,则难以应对未来巨大养老金缺口;如果为了维持收支平衡,将引起养老待遇下降,可能无法保障退休职工基本生活。二是名义账户制需要考虑长期精算平衡,制度设计比较复杂。以记账利率为例,如果记账利率高于资金实际投资收益率,那么将增加政府养老金支出压力;如果记账利率低于实际投资收益率,那么意味着个人养老金权益受到损失。
  以笔者浅见,无论名义账户制还是做实个人账户,都优于当前的空账运行。但是名义账户制不能解决人口老龄化带来养老金体系不可持续问题,只能是一个次优选择,可以作为一个改革的过渡方案,最终还需向做实个人账户,通过资金的市场化运营,获取合理回报来弥补养老金缺口。这方面加拿大可谓典范,在1996年,加拿大政府发现随着人口老龄化,现收现付的退休金计划(CPP)远期面临巨大资金缺口, 因此专门设立了退休金计划投资委员会,于1999年开始投资运营CPP计划的资金,截至2012底资产规模达到1701亿加元,其中投资收益为652亿加元,平均年化收益率达到6.7%(同期平均CPI为2.2%,GDP为1.9%)。2010底加拿大总精算师完成对CPPIB的审计,重申CPP在未来75年内具有可持续性。
  改革的天平倒向了名义账户制?
  在政策层面,十八届三中全会提出的养老保险改革的基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,完善个人账户”,一改之前相关文件中“做实个人账户”论述。财政部部长楼继伟认为,中央不提“做实”而提“完善”,为个人账户转向名义账户制提供了改革的空间,也有媒体解读为改革的天平倒向了名义账户制。可以说我国养老金改革又一次站在了十字路口,个人账户涉及每个参保职工切身利益,最终何去何从,我们还需拭目以待。
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