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烟草广告阻击战:全面禁止与广泛禁止之争

放大字体  缩小字体 发布日期:2014-07-24  来源:中金在线  浏览次数:0
  烟草广告阻击战:“全面禁止”与“广泛禁止”之争
  围绕控烟话题,一边是不断出击的卫生系统出身的控烟人士,另一边是专司防守、偶尔反击的以国家烟草专卖局为代表的烟草系统,双方经历了旷日持久的攻防大战。
  本报记者 韩玮 发自上海
  今年7月9日,世界卫生组织总干事陈冯富珍访华时,敦促中国马上采取更为严格的烟草控制政策,否则,“到2050年中国每年因烟草相关疾病死亡的人数将超过300万。”
  此前的6月9日,53位公共卫生和法律领域的专家以及控烟工作者向全国人大法工委递交了一封题为《为<广告法>修订稿中关于烟草广告条款致人大法工委函》的联名信。信中呼吁,《广告法》有关烟草广告的修订,必须以全面禁止所有的烟草广告、促销和赞助为基本原则—这是关系到中华民族和后代健康的原则。
  而两个月前,中国烟草学会就《广告法(修订草案)(征求意见稿)》召开了研讨会。据烟草系统的官方媒体东方烟草网披露,会上,最高人民法院、北京德恒律师事务所的专家及部分烟草零售客户代表都指出,烟草企业作为合法的市场经济主体,依法享有广告推销的基本权利,如果全面禁止烟草广告,将严重损害烟草行业依法经营的权利。
  从2003年签署《烟草控制框架公约》(下称“《公约》”)至今,中国控烟已走过11年。但围绕控烟话题,一边是不断出击的卫生系统出身的控烟人士,另一边是专司防守、偶尔反击的以国家烟草专卖局为代表的烟草系统,双方经历了旷日持久的攻防大战。
  控烟派吁禁一切烟草广告
  今年6月4日,中国政府网上出现一则消息:当天,国务院总理李克强召开常务会议,讨论通过了《广告法(修订草案)》(下称“《草案》”)。据称,这份《草案》经进一步修改后将提请全国人大常委会审议,新版《广告法》最快年内就能出台。
  两天后,新探健康发展研究中心副主任吴宜群正在中国控制吸烟协会开会。来自卫计委的消息“火急火燎”地传来—《草案》最后一版的稿子出来了,内容不太理想,而且马上就要递交全国人大。部里领导很着急,要求某些单位开会研究。
  吴宜群也心急起来。接连两天,这位十多年前从中国预防科学院副院长职位上退下来的“控烟老太太”忙着联系记者、发布微博话题,以求舆论关注烟草广告。
  上世纪五六十年代,当科学家发现烟草危害人体健康之后,各国政府陆续禁止烟草广告。1987年,我国颁布《广告管理条例》,开始禁止利用广播、电视、报刊发布烟草广告。
  直到2013年,《广告法》的修改才被列入十二届全国人大常委会立法规划和当年的立法计划预备项目。
  “《广告法》20年才迎来一次修订,下次修法不知将是何时。而且,这是中国履行《公约》以后第一次修订与控烟相关的国家级别的法律,我们特别希望这个法律能够修得完善一些,能够体现《公约》的基本精神。”吴宜群对时代周报记者说。
  今年初,国务院法制办征求有关方面意见后,会同国家工商总局研究修改,最终形成了《草案(征求意见稿)》。该稿曾在2月21日—3月24日面向社会公开征求意见。
  “目前,征求意见稿第20条通过‘列举法’来确定禁止烟草广告的范围。但当代科技日新月异,采用列举法,永远不可能列举(完)所有烟草广告载体。譬如,目前大量存在的户外烟草广告以及500多万个烟草零售店的促销广告都不在禁止之列;而且,烟草业采用的卷烟品吸会、评选会、颁奖会、烟友俱乐部等花样翻新的广告、促销活动也未被《草案》禁止。”中国控制吸烟协会常务副会长兼秘书长许桂华说。
  烟草业的反击
  对于这些卫生及法律专家的建议,烟草界明言反对。
  其实,自从中国加入《公约》,控烟派与烟草业就在烟草广告这一问题上存有立场分歧。
  2006年8月,经济科学出版社发行了《WHO<烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》(下称《双对》)一书。作为《双对》资料翻译组成员,该书作者记录了一段有关《公约》的谈判往事:
  2004年3月最后一次谈判后,中国政府代表团承担了《公约》中文文本的审核工作。《双对》课题组所属的资料翻译组成员作为国家烟草专卖局参加政府间谈判的代表,积极参与了全部审校过程,并对原《公约》中文本存在的一些术语翻译不恰当问题进行了修改。
  然而,在今年4月召开的一场研讨会上,中国烟草学会邀请的一位外交部专家却在还原我国参与《公约》谈判的情况时表示,当年正是因为考虑到“广泛禁止”与我国《广告法》关于烟草广告的规定基本一致,我国才接受了《公约》。该专家认为,《广告法》修订要根据《公约》确立的“广泛禁止”的立场,做好国内法与国际法之间的衔接。
  由于立场不同,多年以来,控烟派与烟草业一直明争暗斗。“连续七八年,几乎每年‘两会’都会有代表提交提案,从控烟的角度,建议修改现行《广告法》。”
  吴宜群说:“提案上交后,国家工商总局的回复挺好,承诺不仅要修,而且要参照《公约》的实施准则来修。”
  然而实际情况是,2013年下半年以来,《广告法》修订工作提速。“国家烟草专卖局下面设有法制科,这段时间,他们几乎三天两头往部委里跑,使出浑身解数,减少修法可能带来的不利影响。”一位不愿具名的医卫学者告诉时代周报记者。
  控烟须打破“财税依赖”
  在吴宜群看来,目前针对烟草广告的监管存在很多漏洞。比如,企业赞助教育、环保等公益事业本是好事,但烟草业赞助的学校都要标上“烟草希望学校”、“中南海希望小学”之类校名,还要张贴“烟草助你成长”等口号。“这是以赞助之名,行冠名促销之实。但我国现行法律和《广告法》修订草案都没有加以禁止。”她对此感到无奈。
  据不完全统计,目前,全国现有以烟草或烟草品牌冠名的“希望小学”或“希望学校”不下百余所。
  “国内外的经验都表明,如果只是部分禁止烟草广告,那么,烟草企业肯定会最大程度地涌向未被禁止的领域,而广告和促销对青少年的影响极大。”吴宜群说。
  然而,烟草业却极力反对全面禁止烟草广告。在今年4月中国烟草学会举办的《广告法》修订专题研讨会上,最高人民法院的一位专家甚至表示,全面禁止烟草广告与我国批准的《公约》不符,超出了我国在国际上的承诺。实行所谓的全面禁止,随意增加我国义务,将有损国家利益。
  中投顾问食品行业研究员向健军向时代周报记者提供的一组数据,或许能够解释“国家利益”的涵义。资料显示,实施全面烟草广告禁令的国家,烟草消费量降低近9%,而部分禁止烟草广告的国家中,消费量仅降低1%。
  “由此可见,实施全面禁止烟草广告对降低烟草消费量的效用远远高于部分禁止。如果国内全面禁止烟草广告,对于烟草行业来说将是一个重大的打击。”向健军表示。
  事实上,烟草系统过去一直扮演着“现金奶牛”的角色。譬如,今年1月,上海税收部门首次公布纳税企业百强名单,其中,上海烟草集团2013年的纳税额达到647.3亿元,占第二产业税收的42.38%,位居工业纳税榜首,甚至超过了第2名至第10名的纳税总和。
  此前,中国疾控中心控烟办发布的《中国烟草业经济和财政效益再评估》报告则指出,中央财政对烟草业的依赖性很大,烟草行业中央税收占中央税总额的8.32%。就全国平均而言,地方财政对烟草行业的依赖性较小,但由于烟草行业的地域集中性,某些地区,如云南、湖南、贵州等地,地方财政对烟草行业的依赖性极高。
  “中国的控烟,根子上就是一点,高层领导是否下定决心,革除税收对烟草的依赖。”一位不愿具名的控烟人士对时代周报记者表示。
  事实上,行动已经开始。2013年12月,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》。今年全国“两会”期间,禁止会场吸烟、不接受烟草赞助和捐赠,不摆放烟具等规定被写入会议须知。
  在许桂华看来,中央“禁烟令”是我国控烟进程中一个重大的里程碑事件,意义十分重大。而“两会”的控烟做法,对全国无烟单位、无烟办公场所的建设将起到积极推动作用。
  某种程度上,中央“禁烟令”已对烟草市场尤其是高级烟草市场带来了一定的冲击。国家统计局的数据显示,今年一季度,中国规模以上烟草制品业实现主营业务收入2709.3亿元,相比2013年同期增长4%;实现利润总额432.2亿元,同比减少0.1%。
  “当前,全球都处于禁烟态势,国内学者呼吁全面禁止烟草广告以及中央‘禁烟令’都是国内烟草业面临的重大挑战,故而,烟草企业的转型已经迫在眉睫。”向健军说。 
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