衔接十八届三中全会精神，2014年中央一号文件提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。与之配套，“三权分离”(承包地所有权、承包权、经营权)也出现在一号文件中——“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。

　　农业部农村经济体制与经营管理司司长、清华大学中国农村研究院学术委员会委员张红宇近日在 “清华三农讲坛”上发表题为“工业化城镇化背景下农地制度变迁”的演讲时表示，农村土地集体所有、家庭承包经营的“两权分离”制度安排，需要适应时代变迁要求，而“三权分离”为构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系创造了条件。

　　新时期要求提高土地资源配置效率

　　“回顾新中国成立以来的农地制度安排可见，农地使用制度安排对农业生产绩效有明显影响。”张红宇表示，新中国成立以来经历了以私有私营为特征的土地改革时期、以公有公营为特征的农业合作化后和人民公社时期、以公有私营为特征的改革开放时期。

　　张红宇认为，撇开农地所有权安排，农地经营采取以家庭为单位的方式是保障农民利益和农业生产绩效的最佳选择方案，“两权分离”下的农地家庭经营的方式，符合农业产业特征、符合世界农业发展一般规律、符合我国国情，有长期存在的基础。

　　在国民经济转型和全球经济一体化的背景下，时代对创新农村土地经营方式、实现农业可持续发展提出了四个新的要求：四化同步要求补上农业现代化短板；工业化要求确保13亿人的吃饭问题；城镇化要求维护好农民利益；全球农业一体化要求提升农业竞争力。

　　“四化同步，农业是短腿；全面小康，农村是短板。”张红宇认为，在全球农业一体化的背景下，我国农业存在诸多问题。我国农业现代化既落后于美国、澳大利亚等农业资源禀赋丰裕国家，也落后于荷兰、以色列、日本等农业资源短缺国家，同时滞后于我国工业化、城镇化、信息化发展。2013年农业的劳动生产效率分别为第二产业的1／5，第三产业的1／4。同时，工业化造成耕地、水资源不断“非农化”，使确保粮食安全任务更加艰巨。此外，劳动力大量转移使农业兼业化经营成为常态。而随着城乡居民收入水平提高，食物结构不断优化，人们对农产品的刚性需求不断增长，农产品特别是粮食的供需平衡难度越来越大。

　　张红宇认为，在经济社会的转型过程中，在全球农业一体化背景下，保障农产品有效供给、确保国家粮食安全、提升我国农业竞争力，必须以提高农业的劳动生产率、土地产出率和资源利用率为导向，深化农村土地制度改革，发育生成新的农业生产经营主体，完善农业经营体制机制。

　　“三权分离”为解决土地制度创新提供支撑

　　“在工业化、城镇化大发展、大推进背景下，承包经营权的分离有了必要和可能。”在张红宇看来，经营权独立发挥作用，意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。这对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新培育实现多元经营的基本前提与必然选择。张红宇表示，承包权和经营权分离的目的：一是确保进城农民不失去承包土地的财产权利，但割断了与承包土地的经营关系。二是确保农民通过承包权获得稳定财产性收益，土地资源通过经营权的流动能更好地进行配置。三是确保国家商品农产品供给和国家粮食安全。四是促成多元新型农业经营主体成长 。

　　同时，张红宇表示，“三权分离”既是理论问题，也为解决土地制度创新重大问题提供了支撑。但是，需要注意以下几点：

　　首先，“三权分离”要以土地相关权利的清晰界定为条件，开展土地承包经营权确权登记颁证是 “三权分离”的基础和前提。开展承包地确权登记颁证，有利于稳定农村土地承包关系，是促进土地承包经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作，是强化农村土地承包经营权物权保护的重要措施。

　　其次，“三权分离”的价值和意义在于更加明确了“长久不变”的制度内涵，亦即“长久不变”的核心是承包权而非经营权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。

　　第三，构建“三权分离”的农地制度，有望为破解农地抵押困局创造最为关键的制度基础。以承包权长期稳定来保障承包农户财产权和提供基本生活保障，以经营权设定抵押来破解现代农业发展的融资难题，求得经济效率与社会公平的结合。

　　第四，要解决好进城农民土地退与留的问题。农民是否退出土地要按照自愿原则和国家相关法律规定，通过给予补偿方式促进农民脱离土地、转移进城，推进工业化、城镇化的发展，真正实现转移人口的城镇化。对进城农民要提供就业、住房、子女教育和社会保障等制度安排。

　　张红宇表示，以“三权分离、家庭承包、多元经营”为基本特征的新型农村土地制度框架，兼顾了城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要，兼顾了农地制度创新中的效率与公平两大命题，兼顾了未来发展的必要性和现实条件的可行性，是具备充分可能的一种制度安排。一些主张已得到一定范围实践经验支撑，但也遗留了不少问题需要继续研究和探索，随着实践进展，这一制度创新将得到更多检验和充实。