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中国碳交易试点面临四个挑战

放大字体  缩小字体 发布日期:2014-12-09  来源:东方财富网  浏览次数:0
  近日, 中国环境与发展国际合作委员会发布《排放权交易与制度创新:中国碳交易试点之经验》(以下简称《碳交易》)报告。
     《碳交易》的作者、美国环保协会首席经济学家杜丹德指出,在碳交易试点工作开始之前,中国尝试过一些排放权交易试点,比如通过二氧化硫排放权交易来控制酸雨的 “4+3+1” 试点项目。与这些试点相比较,目前的碳交易试点涵盖范围更广、时间更长、有更多的排放权交易基础制度建设,并且有更大的交易量。虽然启动全国碳排放权交易体系还有很多的工作亟待完成,但是,中国要建立一个有效的排放权交易体系,并没有根本的障碍。
     “中国未来全国碳市场的新思路可以从试点评估开始。”杜丹德认为,一个全国性市场的思路至少有四种方案可以选择:可以在现有试点基础上扩展;或可由少数几个行业参与组建;或可建立涵盖东部工业化区域的市场;或可建立一个多个行业参与的全国市场。
     中国碳交易试点面临的四个挑战
     《碳交易》指出,中国国家发展和改革委员会宣布启动排放权交易试点项目后,相应的省份和城市在两年内全部启动了碳市场。这意味着政策的制定者必须在短时间内快速学习相关知识。
     “中国排放交易试点的决策者和企业在这方面面临着诸多挑战。如果不延长项目运营期,所有试点将在2016年到期。各个试点启动期(分配配额,公布规则)的时间各不相同,有的直至2014年6月才启动(重庆),所以交易系统的运行期只有18个月。”杜丹德指出,配额只有在当前年份到来时才会被发放,也不允许进行未发放配额的交易,而且类似于风险对冲的机制也不允许使用,所以企业就更加缺乏进行长期规划决策的动力。所有试点的管理者又可以在年底时进行配额调整,这就将决策范围进一步的缩减了。
     《碳交易》指出,当市场剧烈波动时,一些试点允许当地发改委配发放更多的配额来平抑价格,或购买配额来刺激价格。然而,没有明确而透明的指导方针说明政府应在何时、以何种方式进行干涉。这种不可预知性就可能影响到企业参与市场行为的意愿。对于所有的试点,人们的普遍担心的是如何确保这样的行为不削弱、阻碍可能盘活市场的力量。
     杜丹德指出,在运行初期,中国的排放权交易试点仅允许企业交易实体产品。这一规定有效地限制了已经发行的配额,但如果中国选择适应风险的产品,将受益良多。这些产品可以使用期权、期货合约、租贷以及保证金协议等方式进行交易。具备使用这些工具的能力对经济运行期间保持一个有效、稳定且长期的碳价、激励减排措施及清洁技术的革新是十分重要的。
     根据《碳交易》,在中国的七个试点中,深圳,北京和重庆都是建立在法律基础之上的。其他试点则基于行政手段。行政手段虽然具有法律性质,但容易被质疑。据报道,管理办法缺乏法律效力为企业抵制合规提供了借口。
     《碳交易》指出,7个碳排放交易试点的决策者们创造性地建立了法律手段以外的其他手段强制企业合规。例如,深圳、广东、重庆、湖北都规定成倍没收以后年度的配额。违规处罚还包括点名或荣辱榜等形式,可以直接影响企业的竞标政府合同的能力。同时,合规企业可以得到对节能减排项目的直接财政支持和优惠政策的奖励待遇。
     “胡萝卜加大棒政策对有些企业影响不大,比如那些不需要信贷支持也不参与政府合同的企业。还有一些企业由于业务涉及必要的公共服务,所以选择不执行管理办法。如果不是上级规定执行,追逐利润的合规经理会认为,排放交易的管理者不会大胆地要求政府机构、污水处理设施、医院或大学合规。”杜丹德分析。
     杜丹德特点强调,中国仍在发展排放权交易体系的初期阶段,这七个交易项目都是试点,是由地方官员在中央政府的指导下独立建立的。这些项目并非最终的产出,这些试点也并非一定要作为衔接全国排放权交易体系的支柱。
     因此,《碳交易》提出,现实层面而言,这些试点是成功的,这些试点已达成独立的减排目标,并提供决策者解答下面三个问题的重要资讯:什么样的挑战与机遇将决定排放权交易体系实施与否?什么样的设计与实践是最为有效的?排放权交易体系是否能成为中国减缓气候变化的主要手段?
     全国碳市场的四种可能方案
     目前国家已经初步确定了未来全国碳市场的时间表。
     发改委气候司司长苏伟近日公开表示,尽快出台碳排放权交易管理办法,进一步加快全国碳排放权交易市场建设,争取在2016年开始运行。
     具体而言,根据国家发改委规划,全国碳市场的时间表为: 2014-2015年为准备阶段,完善法律体系等;2016-2020为运行完善阶段(第一阶段),全面启动实施和完善碳市场。2020年后为拓展阶段(第二阶段),扩大参与企业范围和交易产品,探索与国际市场的连接。
     《碳交易》对全国碳市场的建设路径提出了四种可能方案。第一,中国可以从目前的试点为中心出发,建设多个区域性的排放权交易体系。
     杜丹德分析, 其他27 个非试点的省级单位要从现行七个试点中择一加入。为了避免各个试点互相竞争,这样的作法可包含中央政府实施对排放权交易体系核心内容质与量的管控(例如,出台相应的处罚条款以维持排放总量上限的完整性),这些措施必须要被纳入继承的项目内。
     “为了要确保各项目内容的一致性,部分元素(例如,全国排放清单和履约账户的维护)应由中央政府进行管理。在各项目缺乏共同的核心条件或者缺乏对重要内容管理的情况下,将很难连结各区域性项目并确保能够达成全国性的气候变化目标。”杜丹德指出。
     第二,中国可能决定针对单一或几个排放行业建设统一排放权交易体系。建立一个针对电力与热生产排放源的排放权交易体系是合理的选项,该行业约占中国温室气体排放总量的50%以上。针对电力行业能够有效的限制受控排放源的数量,同时也可大幅的简化配额分配、基准线界定、监测、报告及查核系统(MRV)、以及执法过程。中国可以借鉴其他针对电力行业的排放权交易体系(例如美国区域温室气体减排行动RGGI 以及美国酸雨项目)。行业针对性的项目可与美国目前推动的电厂减排项目相似。
     第三种方案为,中国可选择针对东部沿海地区建立包含多种行业的三大区域市场,例如长江三角洲、珠江三角洲、以及渤海经济圈。
     对此,杜丹德解释,上述三个区域2007 年的国内生产总值约为当年全中国GDP 的一半左右;2008 年三地区的温室气体的排放量约占中国总排放量的48%。为鼓励投资,区域项目能够推动CCERs 的发展,并纳入不在覆盖范围内的西部欠发达省份,这样的措施也与中国的西部大开发战略相符合。
     最后一种方案为,建立一个覆盖多个行业的全国性市场。《碳市场》解释,与针对单一行业或区域体系相比较,这样的排放权交易体系的施行和运作面临较大程度的挑战。但项目排放源、边际控成本、以及发展的速率的多元化也可带来许多单一性体系缺乏的益处,例如更多的成本节约、市场流动性和投资机会等。
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