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电力改革12年进展不大 三家电网拆分成本轮目标

放大字体  缩小字体 发布日期:2014-10-26  来源:东方财富网   浏览次数:0

今年6月份,高层要求国家发改委在今年底拿出改革方案。新一轮的电力改革已箭在弦上,各方博弈空前激烈。自2002年,“五号文”下发以来,电力改革已经进行了12年,解决了哪些问题?又遗留了哪些问题呢?这轮改革的动力机制存在吗?截至目前,改革的思路是什么?拆分三大电网公司,实现“输配分离”真的如此重要吗?这轮改革要注意哪些问题?电力体制改革的关键是什么?为何不能把实现电价市场定价作为目标等,就这些问题,南都专访了厦门大学中国能源研究中心主任林伯强教授。

     厂网分离是成功的

     南方都市报(以简称南都):在谈这次电力改革之前,不妨先回头看一下2002年启动的那次改革,当时的背景和改革的主要思路是什么?

     林伯强:当时改革的一大背景与现在类似,就是电力相对过剩,而电力企业和机制又存在诸多问题。当时的思路是比较简单,就是要建立竞争性市场。为此,提出了16个字的改革方案:“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”。“厂网分开”就是把电厂和电网分开,“主辅分离”,就是把电力企业的主业和辅业分离,“输配分开”,就是把输电和配售分开。这12个字其实是为最后四个字“竞价上网”服务的。

     2002年,国务院下发了《电力体制改革方案》,业内称为“五号文”,确定了这16个字的改革方案。回头看,“厂网分离”应该是改革最容易的一步,也是最成功的。

     “主辅分离”则争论了很长一段时间,但改革有一定的难度,当时考虑稳定,考虑电力增长的需求等,一直拖了很久。电力企业最初的那种“小社会”的状态是改变了,但此后因为发展的需求,各大电厂和电网却以前所未有的速度和规模来做“辅业”。也就是说,“辅业”的形态改变了,但现在“辅业”的规模却更大了,主要集中在金融、保险,像电网也买了一些电力公司,中电投也做起了电解铝业务等。其实,国际上也都做辅业,从产业链条上来说,做辅业应该也没有关系,但忌讳两点。一是不能做成垄断;二是不能赔钱,必须要赚钱。至于像电网公司,往产业上游走的过程中,有无关联交易,影响竞争,这种情况需要进行市场监管。

     “输配分开”最后也没有做,电网公司虽被分为三家(南方电网经营广东、广西、云南、贵州和海南五省的业务,内蒙古电力经营内蒙古的电网业务,剩下的26个省市自治区的电网业务由国家电网经营),但输配并没有分开。最后竞价上网也就不了了之了。首要原因与当时中国电力需求急升,整个行业都聚焦于增加电力供应,满足需求有关。在短缺时,所有发出的电力都能售出,谈“竞价”其实意义不大。

     南都:当时改革的思路是学习国外(英国)的模式。

     林伯强:大致是的。除厂网分离外,后来的改革之所以没有大的进展,也与这种照搬照抄有关。这是改革成为半拉子工程的第二个原因。各国电力市场的约束条件不同,中国具有很不一样的市场特征,主要是三个方面,首先中国电价是政府管制的;其次中国的电力企业是国企主导(基本上国有);三是中国电力行业的进入有管制。

     举个例子,中国的电力企业主体是国企,电力调度都是有行政统一平均调度的,上网的电量比如华能和大唐是要一样多的,分配不均,矛盾可能就会产生。有些国有电厂明明已经关掉了,但仍有上网的电量配额,它可以出售这些配额。像这类荒唐的事情,是与发电企业和电网都是国有的产权和维持社会稳定有关。

     另外一个就是不能自由进入,电价由政府管制,经营不确定性很大,民营企业很难进来,竞争性市场也难以形成。

     南都:当时的“输配分离”也没能做成。

     林伯强:这涉及到对刚成立的三家电网进行再拆分,在当时的背景下,不可能成行。“输配分离”是当前要改革的主要内容。而改革若真做到竞价上网,我看还很遥远。

     拆分电网是这轮改革的目标

     南都:新一轮的电力改革,是在什么背景下展开的?动力机制存在吗?

     林伯强:今年重提电力改革,主要有三个方面的条件。一是这一轮需求下滑,致使电力相对过剩,这就为改革提供了时间和空间;二是电网的垄断,造成的效率问题引发了种种争议,国家领导层下了决心要做改革。三是环境的压力。目前居民电价是通过交叉补贴来压低的,以往改革常常导致价格上涨。那么,原来电价上涨可能引发民众的不满,现在在电价上涨和更干净的空气之间做选择,民众可能会相对容易选择前者。

     但难题依旧存在,主要是上面谈到的电价管制三个方面,要达到竞价上网的目标,必须要解决以上三个方面的改革。

     南都:这轮电力改革的主要思路是什么?

     林伯强:最通俗的讲法是要形成“多买方、多卖方”的竞争局面。现在各种改革方案中,提“竞价上网”的反而比较少见,这是比较务实的。具体的改革方案有各种,现在在各方博弈阶段,没有最后成行。比如输配要不要分开,配售要不要分开,是在多大区域范围内做到配售分开,用电大户要不要直供等,这里面也有各种可能的组合。

     现在发电企业的竞争局面已经形成,垄断主要集中在国家的三大电网上。它们是输、配、售一体,是在一个区域内的独买独卖。这里输、配和售怎么分开?一个思路是输配仍保留在三大电网企业内,但把售电部分分开。比如厦门可能就有了两家售电公司,可以展开竞争了。另一种思路是国家三大电网公司只负责大的“输”,只负责大的电路建设,收一个过路费,而“配”和“售”由售电公司来负责。在“输、配”环节,怎么拆也都是要垄断的,一家不能进两条线路,与电信不同。

     南都:这轮改革围绕着的主要问题,就是怎么分拆现有垄断性的三大电网公司?

     林伯强:是的,改革是必然趋势。目前国家三大电网是改革对象,改革“刀子”就是冲着电网去的。但既然是“拆”,首先就要考虑清楚为什么去“拆”?改革的目的是为了提高效率,但怎么做才能提高效率?西方国家的模式是不是适合当前宏观条件约束下的中国,还是中国当前的做法比西方的模式还有效率?很多人想当然地认为,拆分了就更有效率了,这个应该不确定,这是理论上的说法。在电价政府管制,电力企业国有,准入规划审批的条件下,拆分了就一定更有效率吗?这个还要做更仔细的研究和试点。改革是有成本的,要确认如何去“拆”,改革收益一定要大于成本。

     二是当前的这种模式对消费者造成了多大的危害,这个也要认真评估。讲到国家电网,就是全国性垄断问题。一般的经济学理论认为,垄断的好处就是垄断可以定高于竞争的价格,并以较差的商品和服务质量获得垄断超额利润。但中国的情况是国家电网不能自主定价的,是由政府定价。所以只垄断不定价。再说服务,对于消费者来说,国家三大电网目前提供的服务应该是一流的,与发达国家比,也不差。

     三是如何来衡量改革的收益?标准是什么?从民众的角度看,就是两个,一是价格更低,二是服务更好。改革后民众所获得的电力服务能否超过当前的,我看不容易。由于电价仍是政府定的,怎么跌?现在的电价是政府交差补贴的,是拿工业用电的高价来补贴居民用电,拿财政收入补贴发电企业或居民用电。改革后,如果完全按竞争模式,用电价格会不会上升?也就是说,在目前政府价格管制的局限下,可能很难度量改革的成效。若改革后,居民用电的价格反而上升,民众能认为改革是成功的吗?

     南都:改革的目标不是让民众满意,居民用电电价更低,而是冲着效率,冲着整个社会资源的优化配置去的。

     林伯强:在居民眼中,衡量效率的标准很大程度上就是电价更低,和服务要更好,不是吗?

     改革还是要先试点

     南都:这是一种“民粹”的想法。解除了价格管制,市场自由定价的结果并不一定是价格就低。但你谈到一点,现在改革的主要目标是分拆三大电网,在配售环节引入竞争,其实这对整个的电力体制而言,只是一个技术性的改革,真正关键的改革其实是价格和准入管制。

     林伯强:若从2002年算起,电力改革12年了,大环境可能已经发生变化,但电力行业的基本格局没有变。国企垄断为政府控制电价提供了可能性,而电价已经成为宏观调控的手段之一。应当看到,短期内政府还很难放弃对电价的控制。因此,对于电价市场化改革的长期性,要有充分的思想准备。

     然而电价是电力体制改革的关键点。如果政府选择暂时回避电价改革,那么在电力产业链的改革,唯一能做的就是技术性的,在销售环节的拆分。没有电价改革,很难进行有效的电力体制改革。前一阶段的电力改革在现实推行中不尽如人意,其中一个主要原因就是电价改革没有跟上。

     南都:这轮改革的思路其实还是在回避这个关键问题。

     林伯强:是的。所以谈这轮改革,只能把电由政府管制定价作为一个既有的约束来考虑。若政府要放开定价,这就不是国家电网层次,而是更高层次的改革了。电价改革比较困难,这里要问一个最基本的问题,若市场自由定价,以前煤炭这些电能原料价格大幅度上涨,电价是要跟着上调的,民众愿意吗?不会引来不明真相的媒体口诛笔伐吗?

     南都:市场经济就是要让供需来决定价格,这样价格信号的传递才能优化配置资源。退一步说,若现在居民用电价低是政府补贴的,那“补贴”来自于何处,还不是来自民众,羊毛出在羊身上?

     林伯强:两年前,发电企业亏损发电,补贴也是来自于财政,最终来自于民众。但这是间接的,财政补贴,民众感受不到,就认为与己无关。若市场自由定价,电价提高了,民众的感受是直接的,这带来的感受就不同了。

     若市场自由定价的话,电价涨上去了,政府再对低收入群体进行补贴,更有针对性,更有效果。现在采用财政补贴和交叉补贴,效率很低,也不公平。现在政府定的电价较低,等于富人享有的补贴更多,因为他们用电用得更多。另外,因有规模经济的存在,用电大户,尤其是工业企业,应该享有更低的电价,但现在的高价,对它们是不公平的,这些都是对资源配置的扭曲。

     这些好处显而易见。但现在采用这种价格管制,财政补贴和交叉补贴的方式,一是民众不大容易说服,自由定价恐引发不满和动荡。二是这么做政府省事,自由定价后政府做的工作可能要多一些。

     南都:在自由准入,取消审批方面,现在能否做一些改革?

     林伯强:小的基本放开了,但大的发电项目的话,现在还是要政府审批。政府实际上很难清楚市场的需求平衡点在哪里,带来的结果就是一些地区电力短缺,而另一些地区又产能过剩。比如今年经济形势很差,审批部门可能就根据今年的需求下调规划的产能,但若明年经济形势好转,电能需求上升呢?

     国有的电力企业,对投资的考量和电价的变化可能也没有民营企业那么敏感,因为后者的真金白银是来自于自己,花钱会谨慎节省很多。中国当前的产业大幅度过剩,是与政府的审批和电力企业国有是关系的。

     现在在电力行业提出“混合所有制”的产权改革,我看比较困难。因为大环境不同了,民营企业在能源领域的能力太弱了。要是在10年前放开,中国民营的能源公司可能会伴随中国经济的高速增长而成长,出现数家大型的民营能源公司,但现在找不到几家像样的。引入民营而又不让其控股的话,民营企业家是不大感兴趣的。实际上,国有能源企业,单就资本的收益率来说,是很低的,包括中石油、中石化这类巨无霸。像国家电网的收益率,很少超过4%,南方电网可能好一点。30%式的混合一起赚钱,民营真的有兴趣?

     南都:在当前的“拆分”改革中,应注意或者说需要强调什么?

     林伯强:试点,改革势在必行,但这轮改革还是要做些试点。先把我上面提到的一些问题厘清,不要急于做全国性统一改革,而是选一些典型地区做试验,避免改革支付一些意想不到的、灾难性的、全局性成本。二是在试点过程中,也不要几个试点一刀切。中国地域范围大,各个地方的局限条件可能不同,要因地制宜,不同的地方可以采用不同的模式进行尝试。错了总结经验,对了再逐步推广。
 

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