□吴垠

　　近期，中央审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)指出，在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。这将是依法治国的总框架下如何确定农村的土地财产权利归属这一经济改革领域的重中之重。

　　现阶段，“赋予农民更多的财产权利”是推动当前农村改革、土地流转、城镇化发展的重要突破口。但是，应该赋予农民怎样的土地财产权利呢？这当中，既有对土地产权权利分层次赋予的“产权分配与集中”问题，也有赋予形式和机制的创新问题，许多未竟的改革亟待探索。

　　那么，在接下去的进一步改革中，我们究竟能够提供怎样“更多的财产权利”给农民呢？仔细阅读十八届三中全会有关文件的表述，我认为以下几点必须给予重视：

　　——耕地、宅基地和村集体建设用地的财产权是不是都要赋予农民个人

　　从现阶段情况看，赋予财产权的“承包使用权”流转是制度范围内可操作的重要途径，而所有权必须仍旧坚持集体所有，但可以凭借土地集体经营的收益按确权比例让农民分享红利。也就是说，耕地的承包经营权、宅基地的使用权和村集体建设用地的使用权可以在一定期限(如30年)或延长期限(如60年)的基础上赋予农民或农户，并允许农民或农户在这个期限内流转，但在期限到期之日前应让最初赋权的这个农民或农户本身有权收回，这可以避免土地流转之后带来土地兼并的后果，主要也可借此防止城市工商资本下乡，搞与农业发展和农民富裕无关的“圈地运动”。

　　现在的困难是，土地流转时，是让农民个体分散出让流转还是以“组团”或“集体”形式让土地在更大规模和更大范围流转？这就要根据“地利”(是否有规模化的土地可以流转)、投资者资金规模和“人和”(农村居民之间的利益关系)灵活安排。可以肯定的是，集体出让谈判能力更强，而农民个体分散出让则谈判能力相对弱，从长远的土地红利获取来看，有条件的地区应坚持土地集体出让、规模化经营、收益按确权比例让农民分享红利。所以，十八届三中全会关于“赋予农民更多的财产权利”的表述不是让土地财产权利一放了之，而是在农村土地集体所有制框架内有收有放。这个决策是和土地是农民最重要最基础的保障财产相联系的，不能只强调流转而不体现归属关系的持久性。如果没有集体所有，这一点就不可能保障。

　　——赋予农民更多的财产权利应注重土地财产之上的产业化配套

　　在十八届三中全会相关文件的表述中，在赋予农民更多的财产权利之前，特别提及要“要加快构建新型农业经营体系”，也就是说，土地、宅基地是保底财产，发展相关产业、夯实农业经营体系才是根本。

　　毕竟，各省市自治区都存在相当一部分土地肥沃程度和土地生态环境并不富裕的农村地区，坐等地利绝对不可行。土地之上若没有产业，这些地区要谋求发展、富裕农民仍旧难以实现。所以，地利条件并不优越的农村地区在进一步土地财产权利的确权时需要注意：不应只是划定农民拥有的财产权利范围，而应考虑土地和相关产业的综合效应。通俗地说，就是确了权，就要“办事儿”(让农民搞产业化)，不能等、靠、要；养懒汉、靠天吃饭则只能带来贫穷。因此，确权和农民的产业化承诺应该一体化，不能为确权而确权。

　　——农地承包经营权流转与土地增值收益分配应坚持市场的“决定性”资源配置功能，规避土地收益分配的不公

　　国内一些地方出现的土地“涨价归私”论和“涨价归公”论，均不是完全按照市场规律办事，搞得上下均不满意。可以考虑的增值收益分配模式包括：(1)“土地股份合作制”：出发点是建立一种长期收益分配机制，以解决农民土地使用权转让以后的长期收益问题；(2)“农民——公司——业主”合作经营模式：可大大提升土地产出的价值，使土地的收益增加，农民获得的租金普遍高于过去自己经营土地时的收入；(3)“土地资本化的市场指数模式”：农地流转的价差收益不是一次兑现就完了，可以考虑根据每次流转的价差收益，收取一定比例用于流转出土地的农民，直至其收回土地使用权为止。

　　——“确权、颁证、流转”仅是改革手段，后续配套政策必须跟上

　　下一步的改革应坚持农村土地(包括集体建设用地、承包地、宅基地)的集体所有，通过确权赋能，把集体经济组织的所有权和农民手中的使用权变为永久性物权，使它们能流转交易；保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民获得生存、发展来源的长期保障制度，防止农民的财产权利受到侵害。但是，这种方向的改革也面临着一些风险后置的问题，例如：土地流转后，农业生产经营怎么保持？那些以生态和农业产业为特色的省、市、自治区的地位会不会受到影响？农村剩余劳动力在离开土地后，出路是否多元化、有着落？这些问题不是流转本身可以解决的，还需要大量的配套改革探索，由此引出本文的结论——中国农村土地产权改革的方向与路径：注重民生、着眼长远 。

　　如果说前一阶段中国农村土地产权制度改革的关注点是实现土地要素权利的市场配置功能，改变分散的小规模经营，提高土地规模经营效率，即通常所说的“确权、颁证、流转”；那么，下一阶段的改革方向则应该是解决农民的土地财产权利问题，即从法律上确权、建立所有权和使用权(用益物权)制度，在经济上实现权利的获益问题——切实改善农村居民的民生难题。

　　近期的思路是，坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，发展农民专业合作和股份合作组织，培育新型经营主体，通过改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，等等。而中长期的改革思路则要着眼于多元化的改革路径，侧重农村土地产权制度改革经验教训总结提炼、土地流转增值收益分配、农村新型合作组织以及乡村治理等方面进行更具有针对性的理论研究与政策实践，努力克服土地产权制度改革中出现过的利益冲突，引导土地产权制度带动各地的两化互动，增加农村产权制度改革对发展相对滞后地区的要素引领作用。

　　我们相信，农地产权制度改革，只要守住耕地底线，坚持制度创新，有效反哺农业、农村、农民，前景必殷殷可期。