从2012年11月向公众征求意见到今年7月1日正式实施，在《城乡养老保险制度衔接暂行办法》下称《暂行办法》经历的这一年半的政策准备期中，中国养老保险制度经历了由“碎片化”向“双轨制”的演变。

　　人社部副部长胡晓义16日在接受中国政府网在线访谈时表示，《暂行办法》实行之后，参保者“不管从城里转回农村，还是从农村转回城里两头都不吃亏”。

　　清华大学就业和社会保障研究中心主任杨燕绥在接受《第一财经日报》记者采访时表示，《暂行办法》的实施对于城居保和职保系统的信息整合是非常重要的，从缴费、支付到转移都有统一的工作平台，这将有助于减少社保系统中存在的重复缴费以及漏保等问题。

　　填补制度衔接空白

　　今年2月，新农保和城镇居民社会养老保险合而为一成为城居保，与职保并行为中国覆盖面最大的两大养老保险制度。根据2013年的统计报告，全国参加养老保险总人数达到8.2亿人，其中城镇职工3.22亿人，城乡居民4.98亿人。

　　在3.22亿职保参保人中有4895万农民工。胡晓义说，《暂行办法》针对的主要群体是进城务工的农民和城镇就业不稳定的人员。

　　《暂行办法》填补了制度间衔接政策的空白，解决了参保人员特别是农民工在职保和城居保之间的制度衔接问题。

　　《暂行办法》的第五条、第六条规定，参保人员从城居保转入职保只转个人账户全部储存额但不累计缴费年限，从职保转向城居保则转全部个人账户储存额并累计缴费年限，但不转统筹基金。

　　这与2010年实行的职保内部转移政策不同，当时规定参保者在转走个人账户资金的同时还转移统筹基金的12%。胡晓义说，由于统筹基金用于现收现付，是否转走统筹基金并不会影响到参保者的待遇。

　　衔接时点对于有转移需求的参保人来说非常重要，《暂行办法》规定，参保人员在达到法定退休年龄时办理衔接手续，在此之前的参保缴费期不需要进行衔接。

　　《暂行办法》要求，45个工作日办妥转移手续。广东省社保局一位人士在接受《第一财经日报》采访时表示，现在各地办理职工养老保险转移时都必须经过人社部的转移接续平台，这个平台附属于金保工程之下。

　　“部里平台的问题就是一旦出现业务上的疑问，信息系统的主管部门就解决不了，一旦卡壳，我们底下的压力就很大。”这位人士说。

　　据人社部社保中心负责人推算，假定办理制度衔接人数占当年办理退休人数的5%，则涉及到转移接续的参保人每年至少34.7万人。

　　“留不下”的农民工

　　中国农民工已超过2.6亿人，《暂行办法》主要的受益群体就是这些农民工，这一政策保证他们在职保中缴纳的个人账户资金不受损失。然而，低待遇的城居保显然无法满足他们在城镇养老的要求，农民工回乡养老也是大概率事件。在这种情况下，以“人的城镇化”为重要目标的中国城镇化之路面临挑战。

　　中国人民大学公共管理学院教授李珍此前就此接受本报记者采访时表示，《暂行办法》对于从职保向城居保这种待遇“从高到低”的转换给予了充分的保障，但由城居保较低的养老待遇向较高待遇的职保转换并没有制度上的突破，参保者仍然必须缴费满15年才能享受待遇。

　　中国的养老保险制度一直对农民工有较为特别的政策。在2009年之前，只有农民工可以“退保”，在东南沿海农民工较多的地区每年年末社保部门必须抽出专门的人力提供农民工退保服务。2009年职保转移接续办法出台之后，封上了农民工退保大门，此次暂行办法明确提出达不到缴费15年的农民工权益可以转回农村。

　　通过社保转移接续给农民工留一条“后路”也许是无奈之举。常年研究农民工问题的北京大学光华管理学院副教授章铮也对本报记者表示，按照农民工的当前收入水平，绝大部分农民工很难留在城市。

　　根据他的研究，虽然近年农民工工资有了大幅上涨，但农民工的工资水平只相当于城市职工工资水平的二分之一，农民工的人均消费支出水平大体只相当于城市收入最低人口的5%~10%。

　　转回农村之后，农民工面临着养老之难。据人社部统计，2013年我国城乡居民基本养老金月人均达到81元，远低于职保的待遇水平。

　　城居保待遇不及低保一半，民政部数据显示，截至2013年8月，中国平均城市、农村低保标准分别为每人每月352元、189元。