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地方税应通过增值税和消费税共享完善

放大字体  缩小字体 发布日期:2014-02-18  浏览次数:1
  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“完善地方税体系”。“营改增”后,地方主体税种缺失问题必须解决。
  我们看到,虽然改造后的消费税收入规模可与营业税收入相当,但消费税来源结构和征管难题,决定了其不能作为地方税。地方税体系的完善问题,应更多通过大税种即增值税和消费税的共享来加以解决。
  “营改增”试点企业增值税收入
  归地方的做法不可持续
  为了保证地方财政收入,“营改增”试点后新增增值税收入划归地方。但笔者认为,这种做法不可持续。
  原因至少有两个方面:一是行业界限模糊。沿用过渡办法,来自于“营改增”试点行业的增值税收入归属地方。但现实中,企业从事的是服务业还是制造业,或某个具体的行业,界限不是特别清楚。中央和地方税源争夺问题很难避免。二是“税收筹划”。涵盖了从上游到下游的各个行业的纵向一体化企业,或是同时适用多个行业不同税率的企业,或是关联企业,就可能充分利用多税率留下的“漏洞”,通过转让定价等方式,将税负转移到低税率行业,从而逃避税收,造成税收流失。
  因此需要为地方寻找新的主体税种。消费税正是在这个时候进入人们视野的。
  可供选择的项有许多。有人建议改造增值税,降低增值税税率,腾出空间开征零售税,来作为地方税;有人则认为可将消费税转移到零售环节征收,将消费税改造为地方税。
  零售税实质上是消费税,属于一般消费税。前一看法势必造成一般消费税与现行的特别消费税平行的局面。开征新的零售税,还会遇到新税开征的立法难题,不宜作为地方税体系完善的首选。
  这两种主张都认为,改革后地方政府会更重视消费,而不是像现在这样重视生产,有利于经济发展方式的加快转变。而实际上,即使这么改,转变经济发展方式的目标也不一定会实现。消费必须建立在生产的前提之下。没有生产,就没有收入,也就无所谓消费。后一看法还有其他问题,下文一一分析。
  现行消费税不足以取代营业税
  当前的营业税主要是地方税。
  国家统计局网站和《中国税务年鉴2013》的有关数据显示,2012年,营业税收入为15747.64亿元,中央营业税收入为204.73亿元,扣除之后,地方营业税收入为15542.91亿元,占各项税收收入的15.45%。
  与此同时,2012年,国内消费税为7875.58亿元,占各项税收收入的7.83%。进口消费品消费税959.60亿元,占各项税收收入的0.95%。消费税收入占税收总收入的比例为8.78%。2012年营业税收入15747.64亿元,占各项税收收入的15.65%。2012年,实质上属于消费税的车辆购置税2228.91亿元,占各项税收收入的2.22%。国内消费税、进口消费品消费税、车辆购置税共占各项税收收入的11%,比营业税收入占比少4.45%。如扣除进口消费品消费税,消费税收入占比比营业税少了5.41%。
  而以征税环节前移的消费税来取代营业税,从数量上看基本可行,但从结构上看有重大问题。
  将消费税转移到零售环节征收,因零售价和出厂价及批发价之差,计税依据的扩大可以带来更多的消费税收入。但消费税收入的潜力能有多少可以转化为实际税收,还有不确定性因素。
  需要确定是哪些消费品提供了主要税收收入。向零售环节转移,提高多少税收,与消费品的出厂价和零售价之差密切相关。价差是动态变化的。在中央“八项规定”出台之前,高档白酒出厂价与零售价差距较大,而现在价差已大幅缩小。未来,价差仍会随市场变化而变化。
  以零售价为依据课征消费税,虽有税收潜力,但收入的实现还需直面两个问题:一是税负上升消费者是否愿意且能承受?如果消费者不能接受,那么需求萎缩也将引起消费税收入的下降。二是税收征管问题。零售环节征收消费税,税源更分散,能否有效征税挑战很大。特别是,烟酒税负重,零售环节逃税诱惑大。面对零散的税源,又该如何进行有效监控?
  从总量上看,国内消费税(包括车辆购置税)移至零售环节并转为地方税,地方税收入因“营改增”减少问题基本上可以解决。但问题依旧存在:
  第一,国内消费税与营业税税源分布不均匀。营业税与服务业的规模大小密切相关,国内消费税则与特定消费品的消费密切相关。一地减少的营业税,不见得就能为当地的国内消费税收入所弥补。
  第二,消费税制结构不合理也决定了将消费税作为地方税不可行。现行消费税中,烟、酒、油、汽车提供了95%以上的税收收入,如果国内消费税归地方,那么地方税收收入将更多地依赖烟、酒、油和汽车消费,地方经济结构也会变得更加畸形。地方政府为了消费税收入而促进的消费,与人类文明的发展将很不合拍。
  完善地方税体系的现实选择是
  税收收入划分
  关于“地方税”,可作两种理解:一是地方自己征管的税种才是地方税;二是只要由地方政府支配的税收就属于地方税。
  第一种理解较为常见。地方政府通过地方税务局筹集税收收入,可以保证地方政府有相对独立的财力,从而避免地方政府支出过多依靠中央政府,能够更好发挥地方的积极性。第二种理解超越常见思路,只是强调地方对税收的自由支配。现实选择受制于多方面条件。
  如按照第一种理解,则需要设计出适合由地方税务局征管且税源足够丰富的税种。这一条件尚不具备。第二种理解相对容易实现。只要税收规模足够大,那么就可以通过税收收入划分的方式,形成地方税体系。只要条件具备,根据第二种理解设计的方案完全可以过渡到第一种。当前的税制状况,决定了完善地方税体系只能选择第二种理解。
  其实,在政府体系内,一种税,由中央还是由地方税务机构来收,应取决于征管效率,取决于纳税人的便利程度。一种税,由国税征管较易发挥规模经济效应,就应由国税征管;地方税务局征管具有信息优势,就应考虑由地税来征管。
  在信息化社会中,一个税种的征管与收入归属可以分开处理。征管更应考虑纳税人的便利程度,考虑征管成本的高低。收入在中央和地方的归属是下一个层次的问题。分成比例事先确定,且形成制度,可多年不变,这不同于结果分配,仍有很强的激励作用。收入划分旨在真正有利于中央和地方两个积极性的发挥。
  按此思路,“营改增”之后,地方分享增值税的比例应大幅提高,且应将消费税纳入共享税范畴。随着信息化进程的加快和电子商务的兴起,仅以地域来确定税收归属,在现实中已有诸多纠纷。相反,分成可在很大程度上避免这种争议。
  有一种看法认为,增值税现在25%归地方,就已导致地方政府的短期行为、过多追求GDP,因此不仅不能提高增值税地方分成比例,而且更应将增值税全面划为中央税。事实上,如果地方政府行为“公司化”的逻辑没有改变,那么即使地方一分钱增值税都得不到,地方政府行为方式也不会改变。
  地方税体系的完善应与地方政府的事权和支出责任联系起来,这么做才符合国家治理现代化的要求。
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