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首个BOT项目遭遇“契约”失效 PPP立法提上日程

放大字体  缩小字体 发布日期:2014-06-14  浏览次数:0
  国内首个民营资本参与的建设项目,并没有如愿走到政府回购的阶段。
  记者获悉,发改委法规司已经就特许经营立法召开座谈会,听取有关专家和市场主体的意见。内容主要围绕目前特许经营协议约束力不强、风险分配不合理等问题展开讨论,首个BOT项目(建设-经营-移交,公私合营模式即PPP的一种形式 )—泉州刺桐大桥项目成为研讨样本。
  截止到目前,还剩下8年运营时间的泉州刺桐大桥,因为政府和民营资本参与方之间在利益分配、权责契约等方面不清晰的界定,上演了一幕相互扯皮的“悲剧”。
  民营资本凭借“一纸红头文件”无条件获得项目的经营、建设权,挤掉了外资企业“有条件”参与的机会;另外,在项目运行期间,政府试图转让合资公司自有股份,改变了原来的合作模式,也打破了公私合营的游戏规则。
  虽然已经运行17年,但缺乏国家层面法规制度的约束,成为刺桐大桥各种问题不能达成一致意见的根源。
  “失效”的契约
  作为国内民营资本参与的BOT项目。泉州名流实业股份有限公司(以下简称名流公司)名副其实是第一个吃螃蟹的人。
  和国有企业融资方式不同的是,名流公司以刺桐大桥经营权质押贷款,固定贷款和流动贷款相结合,并在国内首次采取以按揭方式还本付息方式偿还银行贷款,有效的解决了资金来源。
  不过这种创新,却成为政府和名流公司后来扯皮的一个根源。
  由于没有清晰的法律法规,两者在权责上的要求逐渐超越了大桥建设的范围。
  名流公司向政府申请大桥周围的土地开发权,但在政府看来,契约仅限于刺桐大桥的建设和运营,并没有涉及土地开发。自此政府和民企的关系开始出现裂痕。
  “之后,政府就用我们创新的融资方式,自己修建了后渚大桥、晋江大桥等大桥,而且随着国务院大力提倡民生项目惠普工程,政府修建的大桥一律免费。”名流公司董事长陈庆元说。
  这些新建设的大桥对刺桐大桥来说,逐渐形成了竞争。
   数据显示,刺桐大桥建成以后,自1997年通车以来,车流量迅速上升,通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元,不过2006年政府相继修建了6座大桥,分流了车流量,2013年刺桐大桥的通车费用降至4200万元。
  “目前我们银行还有贷款,虽然项目仍然有收益,对投资人来说,我们每年也会分红,但是项目收入下降对贷款偿还是有一定压力的。”陈庆元说。
  从创新合作走到目前和政府这样互相博弈的关系,是陈庆元当初万万没有想到的。
  1994年,偶然机会,陈庆元表示愿意不带任何附加条件以BOT模式承建刺桐大桥,挤掉了前来洽谈的外商客户,成功取得刺桐大桥的建设权。
  名流公司随后与政府授权的泉州市路桥开发总公司按照60:40的出资比例成立泉州刺桐大桥投资开发有限公司,注册资本为8500万元,政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT模式进行大桥的建设经营。
  不过,在政府和名流公司因协议没有达成一致要求时,2006年泉州市政府将当时项目公司(SPV)持有的40%股份转让。这意味着刺桐大桥项目后期持续贷款或受到影响,经过协商,福建省交通运输集团有限公司和福建省公路开发总公司接受了市政府转让的30%股份。
  对此,北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为,刺桐大桥的案例显示了契约的重要性。实际中,很多采用的只是地方性的或行业性的管理办法或规定,法律效力很低,由此造成了合作过程中,公、私双方并不是在城市的法律框架下形成尽可能清晰有效的契约而处理利益关系。
  PPP立法提上日程
   “虽然双方一直处于扯皮阶段,但是从政府角度来说,并没有违约发生,政府承诺的都做了,现在问题是双方因为没有事先的约定,后续的很多事情没有完成而出现僵持,但不能算违约。”金永祥评价。
  据悉,作为横跨晋江的刺桐大桥,是福建省特大型公路桥梁之一,在引入本土民营资本以BOT方式建设的路桥项目后,于1997年1月1日正式投入运营,比规定的3年工期节省了近一半的时间,工程质量达到全优。
   “从大桥的建设来说,在国内也是首屈一指的,这是民营资本参与的一大优点,能发挥市场竞争力,保证项目的质量。”金永祥称。
  从去年年末,财政部得到高层授意,在全国财政工作会议上培训推广PPP模式以来,全国很多省市分别以成立了PPP试点工作领导小组等方式开始筹备PPP项目。
  5月26日,财政部成立了PPP工作领导小组,由副部长王保安任组长,着手研究PPP管理机构设立方案。
  刺桐大桥项目眼下经历的阵痛,给正极力在基础设施建设领域推进PPP模式的决策层敲响了警钟。PPP的核心—项目后期运营中如何实现公私合作开始成为关注的焦点。
  目前该项目已经运营了17年,按照合同还需要经营13年,由于交通部 《收费公路管理条例》规定经营公路收费年限不得超过25年,因此,该项目运营年限实则还有8年。
  对于这种变化,名流公司提出两个要求和一个建议:要求一是缩短收费年限应当给出相应的补偿。二是该项目收费标准17年来从没有调整,希望收费标准应当根据当前物价做适当调整;一个建议是最好地方政府提前回购,民企方面以可接受的价格退出。
  不过,泉州市政府对此并没有给予正面回应。
  对此,财政部财科所专门对刺桐大桥进行了调研。报告显示,对于刺桐大桥PPP项目出现的种种问题,都可归为一条,就是相关法律制度体系建设的不到位,契约的缺失,政府部门变动游戏规则。“由法律、契约层面的缺陷引发,缺乏关于PPP法律制度,增加了民营资本企业的交易成本和运作困难。”财政部财科所研究院人员称。
  一位接近立法环节的专家透露,PPP立法内容应该把PPP及其应用范围的界定,政府审批权限、流程和管理程序,政企的核心权利和义务,合同框架和风险分担原则,退出机制和纠纷处理机制等问题说清楚,避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突。
  这一点和财科所调研报告相吻合。
  报告显示,PPP一般涉及的都是公共工程与公共服务领域的投资项目,并与公众日常生活密切相关,依托相关项目提供的服务质量,价格等均是比较敏感的话题,也特别容易引起民意的反弹,所以要制定一套专门的法律法规,对项目的立项、投标、建设、运营管理质量、收费标准以及调整机制,项目排他性及争端解决机制,以及移交等环节作出全面、系统的规定。
  “对PPP立法来说,刺桐大桥的问题非常具有代表性,立法不能光讨论PPP项目公司的特许经营而不讨论传统国有企业的特许经营。传统企业经营基础设施的情况在我国永远也不会消失,如果法律没有涵盖到这种情况,那么在推进特许经营制度时对这些企业的管理就会没有依据,政企不分的老问题仍然得不到解决,体制看起来也别扭,立法就会暴露出问题。”金永祥说。
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