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铁路改革制度性障碍已扫清 安全生产弊病难遏制

放大字体  缩小字体 发布日期:2013-04-01  来源:贸易谷  作者:贸易谷络  浏览次数:56

铁道部的撤并,使中国铁路首次迈入自上而下的改革阶段,展现了决策者极大的政治勇气与决心――
  本报记者 陆娅楠
  3月,与共和国同岁的铁道部正式退出历史舞台。在小修小补式的改革屡屡无疾而终后,中国铁路终于驶入了政企分开的改革正轨。
  政企分开,启动改革――
  理顺铁路与国家的关系,扫清了铁路改革的制度性障碍 
  3月10日,国务院机构改革和职能转变方案出台,铁道部不再保留。其原有职能被一分为三:拟订规划和政策的行政职责划入交通运输部;其他行政职责由新组建的国家铁路局承担;原有的企业职责则归入新组建的中国铁路总公司。新一轮中国铁路改革破冰起航。
  “撤销铁道部,从政企分开入手改革,这是比以往都更高级别的改革,展现了决策者政治勇气与决心。”发改委综合运输所运输管理研究室主任刘斌说。
  铁道部一直被视为我国计划经济的最后堡垒。它统管中国铁路的规划、投资、建设、监理、运营以及安全,既是行业监管者,又是被监管者。这种高度集中、统一指挥、半军事化的管理体制,保证了我国85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、80%的钢铁,以及粮食、化肥、棉花等农资的低成本运输,在应急抢险及国土开发上发挥了极大的优越性。
  然而,在市场经济环境中,这种僵化的管理体制也暴露出种种弊端――
  铁路发展需要大量资金,社会资本却被排斥在外。截至2012年底,铁道部已背负逾2.6万亿的债务,资产负债率超过61%,在建项目举步维艰。
  运输市场瞬息万变,铁路却长期执行计划价格,按计划调度运输,导致“一车难求”、“一票难求”与资源闲置并存,像高铁商务座等性价比不高的运输产品大量存在。最终,产能严重不足的铁路,却陷入了“越建设、越亏损”的经营怪圈。
  铁道部要调动地方路局的创收积极性,但又实行统收统支的资金管理体制,地方铁路局利润全部上缴,结果是“三个和尚没水吃”,铁路全行业亏损多年,服务质量一直被社会诟玻
  “火车头”还拖着新型工业化、信息化、城镇化的后腿。2010年,我国银行卡消费额已占社会消费品零售总额的三成多,网民数量已逾4.57亿,而长期封闭发展的铁路系统,直到次年才实现刷银行卡购票、网络购票。
  此外,既是运动员又是裁判员的监管体制,还导致铁路系统权力寻租空间大、安全生产隐患多等弊病难以遏制。
  为了破除弊病,中国铁路也曾数次高举改革大旗。从上世纪80年代的简政放权“大包干”、90年代的“资产经营责任制”,到本世纪的网运分离、主辅分离、撤销铁路分局……这些改革无一不是轰轰烈烈开场,却无疾而终。归其原因,正是政企不分的制度障碍。
  “事实证明,以建设代替改革的路径是行不通的,在旧体制内修修补补的革新无法适应经济社会的发展需求。政企分开,实行彻底的改革,是中国铁路发展的必然。”北京交通大学交通运输学院教授纪嘉伦表示,去年铁路公、检、法的顺利剥离,为此轮改革创造了有利条件,而撤销铁道部则让此轮改革能更加顺利地推进。
  “过去的改革往往停留在铁路内部,没有顶层设计,因此‘下动上不动,动了也白动;下改上不改,还得改回来’。此次改革,首先撤销铁道部,从政企分开入手,实际上是重划了政府与企业的边界,扫清了铁路改革的制度性障碍。”刘斌说。
  允许过渡、谨防倒退――
  政企分开一定要有具体措施,切勿让“换牌子”成了“摆样子”
  政企分开,仅仅是铁路改革的第一步,却无比重要。
  在刘斌看来,中国铁路改革大致应分三个层次。第一层,政企分开,理顺铁路与国家的关系;第二层,打破垄断,理顺铁路行业内部关系;第三层,建立现代企业制度,理顺铁路与承运人之间的关系,也就包括公众关心的票价、服务等问题。“第一层是改革的基矗没有第一层改革,其它改革都无法推进,而第二、三层改革能否成功,也依赖于第一层改革是否彻底。” 
  然而,政企分开也绝非易事。铁路现有资产价值几何,如何评估?铁道部巨额债务由谁埋单,怎么偿还?如何在过渡期维持铁路建设与运营的稳定?旧机构人员如何安置,新企业机构如何调整?一系列具体问题亟待破解,但详细方案尚未出台。“‘政企分开’虽然只有四个字,背后却是一大摊子事,很难一蹴而就。”纪嘉伦说。
  以保持铁路稳定为例。一方面,铁路经营仍面临很多困难,新线路的偿债压力很重,但铁路运输秩序与安全却不能有丝毫懈担另一方面,“十一五”期间,铁路在政企不分的模式下搞了一轮快速发展。而此次改革打破了传统的部氏作模式,即以少量投资、大量负债、铁道部统管、银行借贷的投融资模式。特别是撤并铁道部后,这种投融资模式的基础瓦解了,而今年全国铁路需要安排的固定资产投资高达6500亿元。在新模式没有建立前,钱从哪里来,大量在建项目如何继续完成,就成了棘手难题。
  更大的挑战还来自新组建的铁路总公司。牌子换了,人马未改,机构未调。让坐惯了办公室的人去闯市场,不容易。
  “这和国企改革是一个道理,只不过铁路比其他行业晚了20年。”刘斌说,鉴于目前国家铁路的市朝程度还很弱,应该允许改革有一个过渡期,让政府扶上马,送一程。
  正因如此,此次改革方案提出,在历史债务问题没有解决前,国家对中国铁路总公司暂不征收国有资产收益。同时,中国铁路总公司组建后,继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策,国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行,继续明确铁路建设债券为政府支持债券。对企业设立和重组改制过程中涉及的各项税费政策,按国家规定执行,不增加铁路改革成本。
  此外,政企分开、不再保留铁道部,并不意味着政府监管的缺位。新组建的国家铁路局应尽快建立安全生产、标准执行、关联交易、企业申诉等一系列行业督导机制,培育公平的市场竞争环境。
  对于享受财政补贴的公益性线路与运输,政府机构也应出台认证细则。除《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》中提到的,学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务,以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路,铁路还有许多经营性运输与公益性运输混淆不清的地方。例如煤炭运输应是盈利的经营性运输,但电煤又常常被划入“不惜代价保民生”的“抢运”;又如每年春运期间铁路实行停货保客,原本正常的普通客运就又带有了公益运输的色彩。今后,类似这样的运输要不要补贴,怎么补贴,要有相应的评估机制,以保证政府在提供公共运输服务上,既不赖账,也不乱花钱,并防止财政的挤出效应。
  “政企分开的技术性工作很多,改革的难度只会越来越高,因此一定要有具体措施和考核标准。否则换牌子就成了摆样子,我们会再次错失改革良机。”纪嘉伦说。
  打破垄断,引入竞争――
  改革的目标是市朝,核心在于提高铁路造血能力,改变行业经济前景
  3月17日,北京复兴路10号,中国铁路总公司挂牌。
  3月18日,国务院常务会议讨论通过国家铁路局主要职责、内设机构、人员编制“三定”规定。
  尽管政企分开的具体措施密集出台,但铁路市场观望情绪依旧浓烈。一位常年与铁路打交道的民营企业老板坦言,“铁道部虽然没了,可是投资计划、建设管理、运输计划、调度指挥这些核心资源都留在铁路总公司里。人还是那些人,权还是那些权,还是绝对垄断。民间资本与铁路依然很难接轨,铁路行业的发展前景依然不容乐观。”
  在纪嘉伦看来,铁路改革的目标是让铁路拥有自我造血功能,那么政企分开后,打破垄断,让市场发挥作用已势在必行。
  面对铁板一块的“铁老大”,市场早已用脚投票。数据显示,尽管“十一五”期间,铁路迈入历史上建设规模最大、投资金额最高、运营里程增加最快的时期,但是铁路的综合竞争力却不升反降。2012年,铁路货运周转量在全社会货运周转量中的比重已从1991年39.2%下降到16.8%,客运周转量从1991年的45.77%下降到了29.41%。
  “行政权力维持了铁路的垄断地位,破坏了公平竞争的市撤境。政企分开后,一定要打破铁路垄断,建立社会资本能参与的公平竞争、共同发展的市场规则。”刘斌说。
  回眸世界铁路188年的发展历程,铁路市场几乎都经历了由竞争到垄断,再由垄断到竞争的演变过程。上世纪90年代末,日本铁路实现客货分离,完成股份制改造,由每年需要政府补贴55亿美元变为上缴利税30亿美元。2000年,欧洲铁路联盟各国已实现“网运分离”,即铁路基础设施管理由政府完成,运输服务由铁路公司按商业化原则自主经营、自负盈亏。此外,阿根廷的特许经营与委托经营模式、美国的资产租赁经营模式,都在打破垄断经营后,盘活了铁路资产,扭转了亏损局面。
  “尽管各国铁路管理体制的改革模式不尽相同,但核心原则都是打破垄断,放开路权。”在刘斌看来,铁路行业并非规模经济导致的天然垄断。在中国,效益最好的铁路恰恰是朔黄铁路、大秦铁路这样的铁路单线,仅250多公里的金华至温州铁路,目前的年利润都在2亿元。而路权开放原则是与铁路相伴而生的。
  早在1825年世界上第一条铁路开通之际,英国国会就颁布了“关于斯托克顿―达灵顿铁路法案”,规定铁路线路要像运河、道路一样,对所有公司开放。尽管其它公司没有路线的产权,但只要得到运输许可并向铁路公司支付费用,就可以从事运输经营活动。这一原则在世界铁路范围内依然普遍适用,更促进了欧洲各国互联互通与高铁的繁荣发展。
  “活水才能养鱼。打破垄断,引入竞争,才能提高行业竞争力,改善其经济前景,这也是铁路改革的核心内容与目标。至于是实行网运分离,还是组建区域公司,或是干支线拆分,只要市锄制发挥作用,它会为我们找到最合适中国的铁路运营模式。”刘斌说。(人民网-人民日报 )

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